[시론] 주택정책 모순 시정을

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1,497   2016.03.30 19:59

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법치시론 제39호는 관리자가 한국경제신문(2002.9.24.)에 기고한 시론을 전재한 것임을 밝힌다.

 

 

 

[시론] 주택정책 모순 시정을

 

石 琮 顯(단국대 교수, 한국토지공법학회 회장)

 

정부는 국토의 계획적체계적인 이용을 통한 난개발의 방지와 환경친화적인 국토이용체계를 구축하기 위해 종전의 국토이용관리법과 도시계획법을 통합하여 국토의계획및이용에관한법률’(이하 국토계획법이라 한다)을 제정하였다. 이는 종전에 국토를 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 도시지역에는 도시계획법, 비도시지역에는 국토이용관리법의 적용이라는 이원화된 제도의 운용으로 국토의 난개발 문제가 대두되었다는 판단하에 비도시지역에도 도시계획법에 의한 도시계획기법을 적용할 수 있도록 하기 위한 것이었다. 국토계획법은 현행 5개의 용도지역을 4개의 용도(도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역), 9개지역(주거지역,상업지역,공업지역,녹지지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)으로 개편하였다. 여기서 관리지역은 종전의 준도시지역과 준농림지역을 대상으로 하는 용도지역이며, 관리지역의 행위제한은 네거티브 방식에서 포지티브 방식으로 전환하였고 개발밀도를 현행 도시의 녹지지역 수준을 유지하고 있다. 특히 비도시계획구역을 개발하고자 하는 경우 선계획-후개발원칙에 따라 상세한 계획을 수립하고 개발하여야 하는 새로운 계획기법의 필요성이 제기됨에 따라 동법 제49조에서 제2종지구단위계획제도를 도입하였다. 2종 지구단위계획구역은 의무적으로 기반시설부담구역으로 지정하여 충분한 기반시설이 설치되도록 유도하고, 용적률 등을 완화시켜 계획적체계적 관리수단으로 활용하도록 하기 위한 용도구역이다. 2종지구단위계획구역의 경우 그 규모는 주거단지의 경우 30이상으로 하고, 건폐율용적률은 당해 용도지역의 한도보다 1.5배까지 완화하여 적용된다. 이와 같이 주거단지에 대한 규모와 건폐율용적률에 관한 규제를 하는 것은 현실성을 무시한 것으로 그 실효성에 문제가 있다. 민간건설업자들은 종전의 준농림지역제도하에서도 3만건의 공장건립과 30만호의 주택용지를 제공하는 등 정부의 주택정책의 실현에 큰 기여를 해왔었는데, 2종 지구단위계획구역에 의한 따르면 민간부분의 택지개발이 사실상 불가능하게 될 가능성이 매우 크다. 게다가 준농림지역이 농지 및 산지로써 30이상의 면적으로 형성된 지역을 찾아 보기도 어려운 실정이다. 그러하다면 구역지정 기준을 30이상으로 제한하는 것은 현실성이 없게 되며, 행정당국은 탁상공론적 행정편의주의라는 비판을 면하기 어려울 것이다. 설사 구역지정기준을 충족하는 부지가 있다고 하더라도 개별기업이 단독적으로 사업을 추진하는 것도 사실상 불가능하다 할 것이다. 이와 같이 구역지정기준이 현실성을 결여하고 있다면, 그 자체로서 입법적 결함을 의미하기 때문에 이는 합헌적 법치의 관점에서 반드시 시정되어야 한다. 규범의 현실성 결여는 규범 그 자체의 실효성을 스스로 부인하는 결과적 모순을 초래하기 때문이다.

더욱이 제2종지구단위계구역에서의 사업추진에 대하여 국토계획법은 기반시설의 배치와 규모, 환경관리계획, 교통처리계획 등 난개발 방지를 위한 제반 계획을 포함하도록 규정하고 있는데, 이 경우 기반시설의 설치나 비용부담은 개발사업자가 부담한다. 따라서 과도한 규제개발비용의 상승사업추진의 사실상 불가능 또는 과도한 규제개발비용의 상승주택가격의 상승 등의 악순환을 초래하게 되며, 이는 동법의 입법목적인 계획적 개발의 효율성을 저하시키게 되는 문제가 생긴다.

 

더욱이 전국 주택수의 절반이상이 아파트가 차지하는 등 국민의 아파트에 대한 선호도가 계속 늘어나는 실정임에도 불구하고 서울지역에 있어 금년 7월말 현재 아파트건설물량의 비중이 크게 감소되고 있는 것은 아파트건설용 택지가 부족한데 기인하며, 게다가 도시지역의 재개발재건축사업에 대한 용적률 등 건축규제로 인해 사업환경이 악화되고, 종전의 준농림지역의 관리지역으로서의 편입에 따른 용적률 하향 조정 및 제2종지구단위계획의 수립 등의 부담은 결국 주택가격, 특히 아파트의 가격상승폭을 크게 할 뿐이다. 이처럼 정부는 아파트가격 상승을 불가피하게 하는 기반시설부담금제, 2종지구단위계획제도 등을 도입하면서도, 한편으로는 지난 94일 주택시장 안정대책을 서둘러 발표하고 있다. 여기서 정부는 주택시장의 안정은 중장기적으로 수급의 균형이 전제되어야 하며, 수요가 있는 경우 공급이 수반되어야 효과적인 대책이 된다는 점을 강조하고 있다. 그렇다면 주택수급의 균형을 제도적으로 보장해 주는 법제적 장치의 마련이 그 전제가 되어야 함은 자명한 이치인데, 국토계획법제는 오히려 규제강화로 민간개발업자들의 공급시장에의 참여를 사실상 봉쇄하고 있다. 이와 같은 정부의 모순적 주택정책의 시정은 빠르면 빠를 수록 좋다고 본다.

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